【香港安老院工人(下)】待遇低下与人手不足的恶性循环,安老院为何没能打破?

2022年06月06日

香港安老院(内地称养老院)人手不足的问题已持续了二十年以上。政府统计数据显示,2021年12月,长者住宿照顾服务及护养院的从业员有约26000人,空缺约2500人。香港安老服务协会2013年的调查指出,护理员的平均年龄为52.3岁、年龄最大的护理员为73岁,“以老护老”的问题令人忧虑。2015年剑桥护老院露天为长者脱衣洗澡事件,以及近年新冠疫情,令安老院人手与服务问题再次受大众关注。

员工待遇低是人手不足的一个重要因素。在香港安老院工人系列上篇,我们呈现了员工待遇问题,比如私营院舍每天工时长达12小时、常有违法克扣外劳薪水的事件,资助院舍相对较好,但在政府削减拨款的制度下仍有人手不足、同工不同酬等问题。员工待遇低致人手不足,人手不足又令员工工时和工作强度增加、服务质量下降。

那么,为什么私营院舍和资助院舍不提高工人待遇?还是说,虽然工人待遇有所提升,但提升幅度受到限制、以至于不足以长远解决问题?是什么因素制约了安老院行业的待遇和人手?私营和资助院舍的情况有什么分别?过往提出的解决方法成效如何?

我们访问了社区及院舍照顾员总工会干事郑清发先生、翻查过往报道与政策文件,以期解答上述问题。

(本文描述的金额,若无注明,一律为港币。)

院舍为何不更大幅度提升待遇?

人手压力令安老院工人的待遇整体呈上调趋势,但是调整幅度仍不足以吸引足够的人入行,以应对日增的服务需求。

图片来源:HUI YT / Shutterstock.com

资助院舍方面,郑清发指出,2014年由于退休潮,社会服务联会(非政府社会服务机构的联会)、社区及院舍照顾员工会向政府提出将资助院舍的个人照顾员、院舍服务员等职级的薪级点“跳两点”。2018年,政府接受建议,拨款三亿元增加薪水,其中个人照顾员的薪水从约14000元升至近16000元。不过,2019年调查发现,个人照顾员及院舍服务员的空缺率分别为19.0%及19.8%,略高于2017的18.0%及15.8%。不过,资助院舍宿位同期增加约10.6%,所以加薪有助挽留及吸引人手,只是跟不上新的服务需求。另外,在整笔拨款制度下,政府没有机制确保增加的拨款最终用在员工薪酬,以至于挽留人手的效果减弱。

香港工会联合会2018年初委托紫荆国际政经研究院进行《安老业基层人力资源研究》 ,发现部分资助院舍未有将政府新增资源(三亿元拨款)完全用在员工薪水的加幅上。他们更发现在劳工处2018年8月至9月的职位招聘空缺中,仍然有资助院舍以加薪前的13048元招聘个人照顾员。

私营院舍的情况更严重。郑清发指出,1995年私营院舍说用工荒时,员工每日工时便达12小时。私营院舍的待遇一向较资助院舍低、员工流失率更大。郑清发与私营院舍老板交流过,老板说本地工人在私营院舍的工作做得熟练了,便会转到资助院舍。2018年政府增加资助院舍的薪水后,由私营院舍雇主组成的香港安老服务协会指政府“一棍打死我们,打残我们私院”,造成私营院舍10-20%员工流失。

2011年最低工资实施后,各基层工种的待遇趋近、有所提升。2015年政府数据显示,比较低薪行业工人收入,保健员、护理员的平均时薪处较低水平,低于楼宇管理员、保安员,院舍护理员的工作吸引力有限。2012年,一位私营院舍负责人表示,员工流失率从以往5-10%,升至20%。 2021年,上市公司松龄护老的年报显示,员工总流失率高达44.6%,年报称如此高流失率为业内常态。

郑清发曾接触新移民服务机构,指以往私营院舍是新移民的主要就业途径,近十年来少了许多新移民入行。一方面,这批新移民的学历与文化水平提高。根据香港浸会大学经济系整理的政府数据,2001至2016年间,15岁以上的内地新移民,只有初中或以下学历的比例由70.4%减少至52.2%,而具大专或以上学历的比例由5.7%增加至19.5%,2016年具有硕士学历的比例达8.5%、超过全港4.9%的水平。郑清发又指,学历、技能较低的新移民也懂得在劳动市场寻找薪水较高、劳动强度较小的工作(比如保安)。

院舍的经营压力

那么,为何私营院舍不提升待遇?

私营院舍面对多方面的经营压力,难以大幅提升员工待遇。许多入住院舍的长者收入低,令院舍难以提升服务费。2014年《为长者提供的长期护理服务》审计报告指出,香港有约36000名长者居住在非资助宿位(大部分由私营院舍提供),其中超过七成长者领取综合社会保障援助(综援)。另外,私营院舍经常租住商业或住宅大厦单位,与位于专用综合大楼的资助院舍相比,租金较高。2011年开始,到香港的内地游客带来强劲零售表现,令租金上升幅度增加。以1999年私人零售业楼宇租金指数为100,2005年仍位于100.5水平,至2017年租金指数飙升至182.5。

香港安老服务协会前主席李辉2018年接受《端传媒》访问时指出,领取综援的长者支付能力不高,大量私人院舍每人每月收费7000多元,而一个老人宿位的开支包括租金3500-4000元、人均劳工开支3000元,再加上伙食、清洁用品,只能勉强收支平衡。利润的主要来源,是老人每日必用的尿片。一片纸尿片来货价约4元,可以向社会福利署(以下简称社署)报销8元,每位长者每日用8片,每个月差不多1000元盈利。如果有1500个宿位,一个月保守估计有120万盈利,一年也有1000多万盈利。

郑清发补充,私营院舍为提升收入,会提供较差伙食,而减低成本、增加人手的主要方向是输入外劳,因他们容易受更大剥削。

政府支援能否解决问题?现时政府津贴私营院舍的主要方法,是1998年推行的“改善买位计划”(以下简称买位计划)。政府津贴私人院舍的部分宿位,比如一个宿位每月成本约16000元,用户只需付2000元以下,其余由政府出钱。参与买位计划的院舍需要达到比《安老院条例》更高的要求。《安老院条例》的最低要求是人均面积6.5平方米,买位计划的最低要求是8平方米(评为甲二级),达到9.5平方米则可被评为甲一级,获得更多资助。政府最多只会资助一间院舍的50-70%宿位,但院舍如获资助,其他宿位也要符合较高要求。

目前一些大型、上市的安老院公司有大部分收益来自买位计划,比如松龄护老2016年的上市聆讯文件显示,买位计划的资助占收益约六成。不过,符合资格参与买位计划的私营院舍仅占少数,香港安老服务协会指出,仅六分之一院舍达到政府要求。对大部分私营院舍来说,要对院舍进行升级以符合资格本身就是一笔不小的开支。

现时政府正准备修订《安老院条例》,将人均面积要求提升至8-9.5平方米。政府宣布2019年起连续五年增购甲一级宿位(每年1000个),业界认为甲二级宿位被淘汰是大势所趋。私营院舍如果能够转型,有助争取政府资助。李辉接受《星島日報》(2018年10月30日)采访时指出,有些规模小的院舍难以升级。这些院舍宿位只得20-60个,若申请成为甲一级院舍须聘请护士及物理治疗师等专业人员,令院方难以盈利,而且有些院舍无升降机,就算有意升级亦不符合新的牌照要求。

另一方面,资助院舍有恒常政府拨款,不怎么需要面对市场租金及竞争压力,员工待遇与服务质量都相对较好。不过,在整笔拨款制度下,机构仍然有节省成本、增加储备的压力,员工待遇被压抑,造成严重的人手不足问题(详见香港安老院工人系列上篇)。

2015年剑桥护老院虐老事件,令民间有更大力量推动《安老院条例》修订。现届政府要面对条例修订,要改善人手标准,问题是如何招人。郑清发指政府长期没有做人力规划,因而面对条例修订陷入困局。资助院舍一直不能输入外劳,不过疫情下,劳工及福利局局长罗致光允许资助院舍输入外劳,合约期两年。郑清发认为政府是想借着疫情的时机,干脆让资助院舍以输入外劳的方式解决人手问题。这背后的思维就是政府不愿承担更多养老开支,于是将低薪、厌恶性工作推给最没有议价能力的人。

员工与长者的尊严

社会普遍认为安老院工作是低技术、厌恶性劳动,是阻碍更多人入行的重要因素。改善护理工作的专业性,增加职业发展机会,有助于改善问题,一些外国经验可供借鉴。郑清发指出,在日本,照顾长者的介护是专业工作,有明确的晋升阶梯。良好的工作环境也令照顾员能更仔细体察长者需要,而非厌恶他们。

在香港,政府为吸引青年加入安老院,2015年推出“青年护理服务启航计划”(下称启航计划),希望提供较明确的晋升阶梯。不过,2021年数据显示,仅有不足三成毕业生继续受聘于社福服务单位。根据学生分享,原因包括工资低、工时长、报读了其他护理课程等,也有青年员工表示家人不希望她从事厌恶性工作。

郑清发指出,现时参与启航计划的年轻人晋升空间有限、很难做到护士,而且一般院舍职工年龄较大,工作环境对年轻人不太具吸引力,机构也觉得难管理。启航计划的学生多去了医院管理局工作,因为工作环境、薪水较好,而且有进修机会,社会始终认为安老院行业不专业、厌恶性。

不专业、厌恶性的印象不纯是错误观感,更是院舍资源匮乏下的工作效果。院舍经常不必要地使用约束物品,长者被绑至皮肤红肿、痕痒的报道很常见。家属也不时投诉照顾员喝骂长者、换尿片时不关帘。这些都是人手短缺、工作压力大的后果。

通过更科学的护理方法及资源调配,院舍可以探索出提升服务质量同时保障员工待遇的路径。竹林明堂护理安老院就尝试摆脱旧有观念,为老人松绑。院舍害怕老人跌倒而绑住他们,但其实越是绑住,身体机能越下降,跌倒风险更大。院长梁曙㬢指出,可以通过改善营养、运动解决。于是,这家院舍开始改变以往轻视味道的餐单,加强物理治疗配套,有些长者“减绑”成功。减绑过程中没有额外增聘人手,梁曙㬢指出,虽然一开始要有多些人手看着“减绑”的老人,但其实长远来说,松绑后,院友状况有改善,可照顾自己,不绑才更有效调配人手。不过,这在人手和资源更为短缺、管理层不那么开明的院舍是否可行则存疑。

长者照顾的公共责任

根据社署统计,2021年,约三万七千人轮候资助院舍及参与买位计划的私营院舍,资助院舍平均轮候时间41个月,改善买位计划平均轮候时间8个月。要解决安老院的资源不足问题、提升员工与长者的待遇和尊严,必须大幅增加公共资源的投入。

现时香港约七成安老院是私营。私营安老院行业本质上是一个牟利行业,但由于服务对象是低收入长者,收费及利润较为受限,员工薪水、服务质量较低。质量较好、参与买位计划的私营院舍则较依赖政府补贴,不过整体质量仍不如政府直接资助的院舍(见下表)。 

不同类型院舍的每月成本、人均楼面净面积及员工数目的比较,图表来源:香港社会服务联会政策报。注:由于政府津贴,所有宿位的用户付费约2000元。

近年,一些大型、资本较充足的安老院集团投资中高端安老院,提供比资助院舍更高质素服务。比如松龄护老在商场内设立一个约2800平方米的“松龄雅苑”,人均居住面积为45.7平方米,员工与长者比例约1:1.62,有个人化护理及膳食、职业治疗室、室内花园等服务和设施。不过,每月住宿费用高达20000-40000元,全数由用户支付,这些安老院的市场推广工作也是针对香港的富裕住宅地区。

私营院舍的逐利逻辑,令其不是质量低、就是过于昂贵,员工待遇也普遍较低,实在不宜作为院舍养老服务的主要提供者。

资助院舍相对较好,不过正如香港中文大学社工系荣誉副教授冯可立在《贫而无怨难——香港民生福利发展史》一书中指出,从港英时代开始,香港安老院舍的公共资源投入便一直不足。 

1960年代,香港经历一系列经济与社会变化,工业化与科技化的生产模式发展、长者竞争力下降,双职家庭成为趋势,亲友与社区支援减弱,居住环境变得挤迫等,动摇了中国传统社会依靠家庭为老人提供照顾的模式。港英政府面对这些社会结构转变,却迟迟不愿运用公共资源承担长者照顾的责任,1965年发表的社会福利白皮书强调“不应鼓励家庭将照顾老弱的责任,委诸政府或其他志愿机构”。

六六、六七暴动,以及香港人口老化趋势,令港英政府更有意欲改善民生及养老问题。1973年的社会福利白皮书将老人福利独立于家庭福利。政府仍提倡发展“家居照顾”为本,不过加强对家庭的支援,也让志愿机构提供家居服务支援以及更多养老院舍服务。前香港理工大学应用社会科学系助理教授钟剑华接受《信报》访问时指出,“家居照顾”本身没有问题,只是这类服务多是派饭等单一服务,难以满足长者各方面需求,资源、人手又不足。他又指,“政府最错是将院舍照顾与家居社区服务对立,以为发展了后者就不需理前者” ,这令资助院舍的发展缓慢、无法满足社会需求。

1980年代,50年代来港的中年人踏入老龄阶段,老人服务需求大增。当时资助安老院需要等七年,跟不上需求。80年代还兴起了俗称“大市场、小政府”的思潮,认为政府工作效率低、浪费资源,市场才是理性及完美的社会资源分配制度,应将政府职能尽量还给市场、让市场以优胜劣汰的方法淘汰次等服务。1997年亚洲金融风暴、其后的SARS疫情,令特区政府财政赤字增加,于是急剧推行收紧社会福利开支的政策,其中包括对非政府机构开支封顶的整笔拨款制度。2000年,政府推行“安老服务统一评估机制”,以评估长者接受社区照顾服务还是院舍照顾服务。政府又试图加强家居照顾服务,帮公屋改装,尽量令老人不需入住院舍。钟剑华认为,政府这些作为是用尽方法把长者“踢出队”, “原意是好,希望靠社区照顾,但问题是社区根本没有人照顾他们。”

80年代开始,资助院舍大排长龙之际,私营院舍开始大增,质量良莠不齐,政府后来立法监管,不过私营院舍还是一直为人诟病。政府以推行买位计划等措施资助部分私营院舍、提升其质量,也准备修订《安老院条例》,提升面积与人手要求。不过,如上所说,很多小型院舍难以转型,加上资助院舍宿位不足,整体宿位数目有下降压力。同时,香港人口老化问题越来越严重,长者患上慢性病、残疾的机率增加,未来对院舍的需求增加,人手不足的问题也会更严重。2017年劳工及福利局局长罗致光表示,2037年至2047年的十年间,需要兴建共458间资助安老院才能满足需求。以现时约每年建成两至三间院舍的速度,458这个数目近乎是不可能完成的任务。

加大公共资源投入与持份者参与

目前安老院面临求过于供、人手不足、员工待遇低、质量参次的问题。资助院舍受制于政府的福利开支,难以大幅增加服务。整笔拨款制度下,机构有累积储备的压力,也倾向降低开支,影响员工待遇、造成人手不足,也降低服务质量。私营院舍主要服务低收入长者,利润甚微,极度依赖政府资助,难以大幅提升员工待遇与服务质量。加上面对其他工种、资助院舍的竞争,人手不足的情况更为严重。

现时在安老院工作的照顾员多是年纪大、在劳动力市场边缘的人。政府希望吸引更多年轻人入行,但这需要提升待遇、增加晋升途径,以及改变安老院的管理方式,令安老院以更人性、科学的方法对待长者,也令员工有更多发挥空间、在工作中体现自我价值,而不是在压力下捆绑老人、厌恶老人。这需要改变以压低成本和追逐利润为目标的经营模式,需要更多公共资源投入。

现时政府与商界主要推动输入外劳解决问题,将低薪、厌恶性劳动推给他人了事。也许香港安老院需要一定程度输入外来劳动力,但不能以此回避现时安老院行业的种种问题。另外,郑清发指出,现时政府主要咨询组织“安老事务委员会”的成员大部分是经营者,服务使用者和员工在制定具体政策与措施上应该有更大参与权。

“我们曾经要求应该有员工代表,因为也是持份者。当年聂德权做社署署长,我们在立法会问他,他不答。有很多政策不是政府单方面制订,需要吸纳多方面意见。”

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